土地政策和土地整理

土地政策和土地整理

04年，國務院出臺了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號），同年8月24日全國人大修訂了《中華人民共和國土地管理法》；2006年，國務院出臺了《關于加強土地調控有關問題的通知》（國發[2006]31號），隨后，國務院辦公廳和國土資源部、財政部等部門先后出臺了調整新增建設用地土地有償使用費政策、限制用地和禁止用地項目目錄、土地利用年度計劃管理、規范國有土地使用權出讓收支管理、工業用地出讓最低價標準、修改城鎮土地使用稅暫行條例等一系列配套文件，對加強土地調控和強化土地整理進行了制定了系統的法律法規和調控措施。

一、土地新政確立了一系列土地管理基本制度，構成了我國現行土地管理的法律制度框架

（一）土地利用規劃制度
《土地管理法》規定，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。

（二）土地用途管制制度
國家將土地分為農用地、建設用地和未利用地，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。

（三）基本農田保護制度
基本農田是根據一定時期人口和經濟社會發展對農產品的需求以及對建設用地的預測，根據土地利用總體規劃而確定的長期不得占用的耕地。國家對基本農田實行特殊保護。

（四）占用耕地補償制度
非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，由有關部門組織開墾新的耕地。

（五）用地審批管理制度
國家建設用地、鄉（鎮）村建設用地都必須按照法律規定的程序履行報批手續。建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續；涉及征收集體所有土地的，應當辦理征地審批手續。各級人民政府都要按照法定的權限審批用地。新《土地管理法》實施之后，征收耕地的審批權收到省以上，省級權限為耕地35公頃、一般土地70公頃。

（六）土地有償使用制度
建設單位和個人使用國有土地，除按照法律規定可以以劃撥方式取得之外，應當以國有土地使用權出讓、作價出資或者入股、國有土地租賃等有償使用方式取得。

（七）農民土地財產權利保護制度
新《土地管理法》規定，農民土地承包經營權受法律保護，承包經營期限為三十年，將黨的政策上升為法律。明確農民集體所有土地產權代表是村集體經濟組織或者村民委員會、村內農村集體經濟組織或村民小組、鄉（鎮）農村集體經濟組織，為建立新型的農民集體所有土地的財產組織形式提供了法律依據。

（八）土地登記制度
土地登記是依法對土地權屬情況的登記，即國家依照法定程序將土地權屬關系、用途、面積、使用條件、等級、價值等情況登記造冊，以確定土地的權屬，加強政府對于土地的有效管理，保護土地權利人合法權益。

（九）土地調查和統計制度
土地調查是土地管理機關進行的清查土地的位置、分布、權屬、利用分類、數量、質量和等級，并監測土地動態變化的一項活動。土地調查包括土地利用現狀調查、地籍調查、土地條件調查等。土地統計制度是國家統計制度的組成部分。土地統計分為初始統計和經常統計。

（十）土地執法監督制度
《土地管理法》明確規定，縣級以上地方人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規的行為進行監督檢查。

二、土地新政突出了土地調控政策措施的針對性和制度建設的長效性

國發[2006]31號文件的基本精神與國發[2004]28號文件一樣，就是綜合運用經濟手段、法律手段和必要的行政手段，管住管好土地，在保護耕地的同時保證經濟社會的穩定、協調與可持續發展。但國發[2006]31號文件及其配套文件較以往土地調控政策相比，改革的力度更大，內容更加務實，相關措施更有針對性，也更加注重制度的長效性，符合今后改革方向，為今后改革創造條件。

（一）立足于經濟利益的調整，從經濟動因上遏制工業用地過度擴張的態勢

1是切實保障被征地農民的長遠生計。國發[2006]31號文件從統籌城鄉發展出發，加大了對“三農”的支持力度。重申征地補償安置必須以確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障為原則。認真做好被征地農民就業培訓和社會保障工作。被征地農民的社會保障費用，按有關規定納入征地補償安置費用，不足部分由當地政府從國有土地有償使用收入中解決。社會保障費用不落實的不得批準征地。

2是規范土地出讓收支管理。國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理。國發[2006]31號文件及其配套政策還首次明確了土地出讓收益的使用順序：土地出讓總價款必須首先按規定足額安排支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費以及補助被征地農民社會保障所需資金的不足，其余資金應逐步提高用于農業土地開發和農村基礎設施建設的比重，以及用于廉租住房建設和完善國有土地使用功能的配套設施建設。

3是提高土地的取得和保有成本。新增建設用地土地有償使用費繳納標準在現行基礎上提高1倍。我省現在執行的標準是4-13等，就是從原每平方米8-40元調整為每平方米16-80元。新增建設用地土地有償使用費繳納范圍，以當地實際新增建設用地面積為準。提高城鎮土地使用稅和耕地占用稅征收標準。城鎮土地使用稅稅額標準從2007年1月1日起提高2倍，并將征收范圍擴大到外商投資企業和外國企業，同時嚴格限制減免范圍。據初步測算，上述稅費標準的提高，將促使我省用地成本蘇南、蘇中、蘇北，每畝分別提高3.5萬元、3萬元和1.9萬元。

4是建立工業用地出讓最低價標準統一公布制度。國家根據土地等級、區域土地利用政策等，統一制訂并公布各地工業用地出讓最低價標準。國土資源部己于2006年12月23日發布了《全國工業用地出讓最低價標準》，我省將根據部頒標準，結合我省2002年發布的全省協議出讓土地最低價標準，制訂《全省工業用地出讓最低價標準》。工業用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低價標準。低于最低價標準出讓土地，或以各種形式給予補貼或返還的，屬非法低價出讓國有土地使用權的行為，要依法追究有關人員的法律責任。應該說，這一制度，有利于遏止招商引資中競相壓價的行為，有利于提高招商引資的質量，也有利于地區之間產業梯度轉移。根據我們的測算，以工業用地最低成本價出讓要比現在各地實際執行價格平均提高30%，其中蘇北地區提高50%左右。關于工業用地招拍掛，是國發[2006]31號文件明確“必須”實行的制度。

（二）完善法律制度，加大對各類土地違法行為的打擊力度

1是強化對土地管理行為的監督檢查。要求國家土地督察機構要認真履行國務院賦予的職責，加強對地方人民政府土地管理行為的監督檢查。

2是強調對國家機關工作人員違法必究。國家機關工作人員非法批準征收、占用土地，或者非法低價出讓國有土地使用權，觸犯刑律的，依法追究刑事責任。對不執行國家土地調控政策、超計劃批地用地、未按期繳納新增建設用地土地有償使用費及其他規定稅費、未按期足額支付征地補償安置費而征占土地，以及通過調整土地利用總體規劃擅自改變基本農田位置，以規避建設占用基本農田應依法上報國務院審批的，要追究有關人員的行政責任。

3是明確對“以租代征”要追究法律責任。禁止通過“以租代征”等方式使用農民集體所有農用地進行非農業建設，擅自擴大建設用地規模。農民集體所有建設用地使用權流轉，必須符合土地利用總體規劃并嚴格限定在依法取得的建設用地范圍內。未依法辦理農用地轉用審批，國家機關工作人員批準通過“以租代征”等方式占地建設的，屬非法批地行為；單位和個人擅自通過“以租代征”等方式占地建設的，屬非法占地行為，要依法追究有關人員的法律責任。

4是完善土地違法案件的查處協調機制，加大對土地違法違規行為的查處力度。監察部會同國土資源部等有關部門，集中開展一次以查處非法批地、未批先用、批少用多、非法低價出讓國有土地使用權等行為為重點的專項行動。

5是強化國土地資源管理的部門責任。強調國土資源管理部門及其工作人員要嚴格執行國家土地管理的法律法規和方針政策，依法行政，對土地利用情況的真實性和合法性負責。凡玩忽職守、濫用職權、循私舞弊，不執行和不遵守土地管理法律法規的，依照有關法律法規追究有關領導和人員的責任。

（三）運用必要的行政手段，完善土地管理的責任機制

1是完善責任內容。地方各級人民政府主要負責人對本行政區域內的耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規劃和年度計劃執行情況負總責。這個規定與國發[2004]28號文件相比，責任內容增加了，不僅對本行政區域內的耕地保有量和基本農田保護面積負責，而且要對土地利用總體規劃和年度計劃執行情況負責。

2是明確考核依據。將新增建設用地控制指標（包括占用農用地和未利用地）納入土地利用年度計劃，以實際耕地保有量和新增建設用地面積，作為土地利用年度計劃考核、土地管理和耕地保護責任目標考核的依據。并主要采用衛片巡查的辦法，確定各地新增建設用的實際情況。

3是嚴格實行問責制。對本行政區域內發生土地違法案件造成嚴重后果的，對土地違法違規行為不制止、不組織查處的，對土地違法違規行為隱瞞不報、壓案不查的，應當追究有關地方人民政府負責人的領導責任。

4是按照權責一致的原則，調整城市建設用地審批方式。在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，依法由國務院分批次審批的農用地轉用和土地征收，調整為每年由省級政府匯總后一次申報，經國土地資源部審核，報國務院批準后由省級政府具體實施，具體實施方案報國土資源部備案。

三、土地新政強調了土地整理，在新形勢下切實做好土地整理任重而道遠

自2002年以來，全國各地認真貫徹國家關于切實保護耕地的基本國策和有關方針政策，充分利用各類專項資金，大力開展土地開發整理工作，取得了重大進展和明顯成效。儀征市先后積極向國家爭取了近10個國家投資土地開發整理項目，投資額達到1.2億元，同時爭取了若干個省投資土地開發整理項目。與此同時，為滿足建設用地占用耕地報批的需要，還逐年開展了耕地占補平衡項目的土地整理。這些土地整理項目的開展，對增加有效耕地面積，提高農業基礎設施配套水平，改善農業和農村生產和生活環境發揮了重要作用。在國發[2006]31號文件及其配套文件等的土地新政實施的新形勢下，大力開展土地整理。

1是有利于增加一定的耕地面積，緩解儀征市耕地保護尤其是基本農田保護的壓力，促進儀征市耕地和基本農田保護目標責任制的落實；

2是有利于提高農業基礎設施配套水平，通過土地平整、農田水利、田間道路、農田防護工程的建設，提升農業的綜合生產能力，提高農業勞動力轉移的動力，增加農民的收入，進而有效緩解儀征市的“三農”問題；

3是有利于落實耕地占補平衡制度，通過耕地占補平衡項目的實施和城鎮建設用地增加與農村建設用地減少的掛鉤，為儀征市經濟社會發展拓展有效的建設用地空間；

4是有利于改善村容村貌，通過農用地整理和農村建設用地整理，促進儀征市社會主義新農村建設的步伐。針對當前儀征市土地整理工作中存在的問題，應當采取一定的措施努力做好土地整理。

（一）把握方向，切實支持社會主義新農村建設

土地整理與社會主義新農村建設關系密切。當前和今后一個時期，應當圍繞落實《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》(中發〔2006〕1號)和實現“十一五”期間耕地保護目標和新農村建設目標，堅持土地整理向糧食主產區、基本農田保護區、土地開發整理重大工程傾斜政策，進一步豐富土地開發整理內涵，突出區域綜合性、多功能性、多效益性的特點，重點在促進農業生產發展，提高農民生活水平，改善村容村貌上下功夫，為新農村建設作出貢獻。
為支持社會主義新農村建設，土地整理要結合實施新農村建設規劃，完善縣級土地開發整理規劃，以土地整理和復墾為重點，統籌安排田、水、路、林、村的綜合整治，著力提高農業綜合生產能力，改善農民生產和生活條件；結合鞏固農業基礎地位，大力推進基本農田整理，搞好農田基礎設施建設，特別要搞好小型農田水利建設，增強排灌和防災減災能力，增加有效耕地面積；結合發展特色農業、現代農業，對項目進行科學設計，改善生態環境和農業生產條件，提高勞動生產率，為農業增效、農民增收奠定基礎；結合建設農村美好家園，對村莊廢棄地和騰退的宅基地合理開發利用，復墾還田，進行公益事業建設，美化居住環境，造福農民群眾。

（二）尊重民意，切實保護農民合法權益

土地整理是惠及農民群眾的建設活動，農民滿意是取得成效的重要標志。在項目管理中，要充分尊重農民群眾的意愿，廣泛征求意見，把土地開發整理真正建成“民心工程”、“德政工程”。項目選址應經村民大會或村民代表同意；設計要設置征求意見程序，吸收農民群眾合理建議；項目施工應盡可能招用項目所在地農民工，讓農民在項目實施時就得到收益。與此同時，要強化土地開發整理項目的群眾監督制度。項目實施前應將項目建設有關情況公告；實施中應組成村民監督小組進行監督；驗收時應了解村民反映，征求意見。項目竣工后要樹立國家投資和地方投資土地整理項目標志牌，接受群眾監督。

搞好土地權屬管理是切實保障農民合法權益的重要工作。國土資源部門和項目承擔單位要爭取項目所在地鄉鎮政府和有關農民集體經濟組織的支持和配合，做好項目區的土地所有權、使用權、承包經營權權屬調查、登記、調整工作。首先要確認權屬、地類、面積等現狀，并做好權屬管理有關政策宣傳工作，讓村民了解國家有關規定和權利人的權利義務。在項目可行性研究和設計階段，應確認權屬調整方案，并經土地權利人的書面同意。項目建設完成后要將土地權屬調整方案公開，并及時按規定程序辦理土地變更登記和發證手續。要采取承包等有效措施，落實工程后期管護責任，確保土地開發整理長期發揮效益。

（三）嚴格管理，切實保證項目實施規范有序

在提出項目建議時，市(縣)國土資源部門應認真確定項目承擔單位。承擔單位的內設機構和人員條件應能滿足項目建設全過程工作需要，承擔項目可行性研究、設計和預算編制、實施管理等組織工作，并對項目的科學性、合理性、真實性負責。承擔單位一經確定，一般不做調整。

在項目可行性研究和設計階段，要確保項目的合理性和真實性。項目選址應依照規劃，結合流域、水系，有重點地向沿路、沿江、沿線布局。項目可行性研究要現場踏勘；設計應實地勘察測量，有關數據和圖件要滿足設計與預算編制、招投標和施工的實際需要。

項目實施必須嚴格按照市場規則組織進行。除可由項目所在地農民承擔的土地平整、水土保持等工程外，其他農田水利、田間道路工程施工一律實行工程施工單位招投標制度。對項目可行性研究、設計與預算的編制、工程監理也要逐步實行招投標。

在項目實施中，要高度重視和加強項目資金使用監督管理。項目資金實行專款專用，單獨核算，任何單位、個人不得截留、挪用或擠占。項目承擔單位必須嚴格按照批準的預算，不得擅自擴大支出范圍，不得用于與項目無關的其他支出，努力提高資金使用效益，切實保證項目資金的安全。

（四）健全機制，切實做到監管工作落實到位

1是國土資源部門必須要加強對土地開發整理項目建設的監管，當前特別要完善監管機制，落實監督檢查制度。要把項目實施監督檢查結果與項目入庫、計劃安排、資金撥付等管理工作緊密聯系，實行掛鉤制度，必要時采取暫停項目實施和資金撥付等措施。

2是要穩步推進技術監管手段建設，建立項目申報、計劃安排、實施、驗收等一體化信息管理和監控系統，逐步實現全系統聯網，實行“在線監控”，運用信息技術對項目管理情況進行跟蹤監控。

3是要對項目承擔單位實行目標管理和績效考核，實行以審計為主、監督檢查并行的監管制度。對于不嚴格執行項目設計與預算、資金管理混亂、工程建設質量差的項目，或在招投標、工程監理、簽訂和執行合同過程中違規操作的項目，要追究承擔單位及有關人員的責任。同時，要加強對可行性研究報告、設計、預算編制單位和監理、施工單位的監督，建立責任追究、業績和信譽發布制度，定期對可行性研究報告、設計、預算編制單位和監理、施工單位的工作質量、效果等作出客觀評價，在媒體上公開發布。對違反有關規定，造成項目可行性研究虛假、設計與預算變更較大、資金損失浪費、施工質量達不到規定標準的，應當建議有關方面按規定給予相應處罰。